编者按：
现刊出沐川县交通运输局《沐川县农村公路养护管理的现状与思考》一文，该文全面细致地介绍了沐川县农村公路管理养护现状，分析和研究存在的主要问题及原因，并提出了六条宝贵的对策和建议，内容详实、措施具体，供大家研读、学习借鉴。沐川县农村公路管养方面的问题有一定的普遍性，养护资金的筹集、管养的长效机制、路产路权管理方面现状还有待相关法律法规的完善。
沐川县农村公路养护管理的现状与思考
农村公路养护管理对于加快区域公路建设，促进区域经济发展具有重要意义。为深入贯彻省政府农村公路管理养护体制改革实施意见，提高沐川县农村公路养护管理水平，我局组织力量开展农村公路养护管理专题调研，以供决策参议。报告所称农村公路，主要指村(组)道、农村资源路及其桥梁、涵洞等设施等。
一、农村公路养护管理的重要性
近年来，沐川交通建设速度迅猛，截至2012年底，全县公路建成通车里程达到1405.994公里。尤其是“十一五”以来，全县大力实施车购税投资农村公路通达通畅工程，开展农村资源路建设，在2009年提前一年实现了乡乡通油路(水泥路)，村村通公路及60％的行政村通水泥路的规划目标。建成了沐黄路、黄海路、舟杨路等县际、通乡公路14条239.368公里，建成通村(组)公路1066.874公里。农村公路数量和质量有了较大幅度提高，初步形成了以县城为中心，以国省道为主干道，县乡道为主体，乡村道为基础，贯穿南北东西的交通网络。农村运输条件和投资环境大为改善，推动了县域经济的发展。
但由于全县农村公路量大面广，受山区自然条件、思想观念、投入不足、养护能力较低等主客观条件限制，农村公路养护管理工作缺失，农村公路特别是通村公路养护不到位，极大地影响着农村公路运输、行车安全和长远发展，影响了农村经济发展。
二、农村公路养护管理现状分析
目前，全县农村公路养护管理中，县乡道以专业养护、招标养护为主，已纳入县公路养护管理段管养或代管范围，设有专门的管理机构和少量的专业养护队伍，管养的办法基本上是采用国省道的养护运行机制，走养护市场化路子，实行分段承包养护或专业养护公司进行养护，并将县乡公路养护资金纳入县财政预算，享受全省农村公路养护资金补助。县公路养护管理段主要负责辖区县际通乡公路等大中修、小修保养，对辖区内县际通乡公路因各种自然灾害受损设施的抢通与修复等。由于有专门的资金、设备、技术人员，养护责任落实，县际通乡公路养护质量较好。
而通村公路的管养，由于目前的法律没有明确规定，一直未纳入县交通公路养护管理部门养护管理范围。据《四川省人民政府办公厅关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》(川办发\[2006\]42号)文件规定，通村公路养护责任主体是乡镇，各村具体负责实施。
(一)农村公路建设情况。截至2012年年底，沐川县境内公路建成通车里程1405.994km，其中村道(含通组公路)及资源路建成通车里程为1066.874km。全县已建成通车的资源路、村组路330条，共1066.87km。其中，水泥混凝土路面74条，共计352.64km；泥结碎石路面256条，共计714.23km。
(二)农村公路养护情况。沐川县农村公路养护可归纳为如下3种模式：
1.“一事一议”养护。村委会采取“一事一议”的方式，每年按受益大小、筹集部分资金，分组别进行分段管理，一年组织1—2次边沟清理，坑凼填补。集资款实行收支两条线，由村委会统一协调和管理。如箭板镇福田村、大楠镇高山村、底堡乡卫国村等。全县采取“一事一议”，实施季节性养护的农村公路里程230公里，占通村(组)路总量的21％。
2.业主养护。采取以林换路、以矿换路的方式，有林竹、矿产等资源的地区由企业业主进行养护，或者由业主赞助，每吨竹片赞助5—20元不等的的公路养护费用，赞助资金主要用于道路养护和完善附属设施。由主要受益者直接出资进行养护，适用于林竹资源较为丰富、货运量比较大的地区，如永福镇永兴村、新华村，建和乡下坪村等。此种养护方式的农村公路里程187公里，占总量的18％。
3.个人养护。某些村道由于长期缺乏养护，通行能力较差。当沿途村民有修房造屋、基础建设等运输需要时，自行对道路进行修补，以满足临时运输需要。该方式由临时受益者进行不定期养护，主要存在于车辆通行量较小、养护管理薄弱的地区。这种路全县大部分村都存在，共约650公里，占总量的61％。
(三)农村公路管理情况。农村公路主要由乡镇人民政府、村委会等机构进行管理，但由于机制、人员、资金等条件限制，绝大多数农村公路尚处于管理空白阶段。个别乡镇及村组经村民代表讨论并形成一致意见后制定一些临时管理措施，即在村道入口处设置水泥墩等限宽限高设施，限制载重量较大的重型货车进入村道行驶，减轻路基路面荷载，延缓道路损坏。如箭板镇庆元村、新凡乡小林村等。
三、农村公路养护管理面临的主要问题及原因
(一)资金、劳动力投入不足。资金方面，经初测，通村水泥路养护成本平均3000元／公里·年，泥碎路养护成本平均为6000元／公里·年，具体情况根据交通量、路面类型、地形特点、前期养护质量等实际情况略为不同。但纵观全县来看，能筹集到养护资金的村非常少，而且筹集的资金量小，基本无能力处理水毁、垮方等灾害引发的断道事故。部分靠资源运输养护的地区，由于季节性资源短缺，业主不能持续开发而撤退，也无法继续筹集养护资金(如大楠镇白云村)。部分偏远乡镇(如箭板镇、底堡乡等)由于当地无石灰石等强度较高的铺路材料，从其他地区运送成本较高，养护费用偏大。此外，由于资金筹集困难，个别村组因前期清理滑坡和坍方断道产生的机械和材料费用无法按时清欠，成为困扰村委会的难题(如幸福乡松林村)。因此，每当大型坍方断道事故发生，村委会就处于“干也不行，不干也不行”的尴尬局面。劳动力方面，沐川属劳动力输出大县，大量农村青壮年人员外出务工，需投工投劳养护公路时，却无劳动力可用，如果后期养护工作全部靠村民自身力量进行，则筹劳工作难度较大。
(二)养护机制落实不到位。一是“重建轻养”的思想依然严重。经过几年的建设，老百姓都尝到了修路的甜头，在投工投劳和集资修路方面有很高的积极性，但由于农民养护观念缺失，在公路建设时建立的养护机制，也只停留在纸张上，没有触及群众思想深处，也没有真正形成长效机制。二是养护工作量大。由于通车里程长、地理条件、自然灾害等原因，造成农村公路养护工作量、养护难度大。全县农村公路通车里程超过1000公里，且大部分为泥结碎石路面。新建泥结碎石路由于建设标准偏低，路基压实度不足，承载力偏低，在载重汽车多次碾压后易形成路基沉降和路面病害，导致道路运输能力下降甚至交通中断。加之自然条件和气候环境等原因，边坡经雨水冲刷后形成滑坡和坍方，尤其是夏季降水量大时，更容易发生道路水毁和断道事故，加剧养护难度。
(三)路政管理力度不够。由于农村公路通车里程多，所在地区相对偏僻，乡镇、村组路政管理意识淡薄，使得村道路产路权管理成为一个盲区。侵占公路现象时有发生，部分道路沿线的百姓公共意识、交通安全意识淡薄，把水泥混凝土路面作为临时打谷晒粮的场所，经常沿路堆放各种堆积物，给行人和车辆的出行带来极大安全隐患。车辆超重行驶对路基路面结构造成大量损坏，极大缩短了农村公路使用寿命。部分村委会自行设置的限宽限高设施，经常被通行车辆破坏，但由于管理缺失，最后也是不了了之。
四、农村公路养护管理的对策和建议
为切实解决农村公路养护、管理工作中存在的各种问题，真正发挥农村公路的效用，结合上级交通运输主管部门有关精神和我县农村公路管理养护现状，以及周边区县应对方式，提出以下几点建议。
(一)坚持标准、明确目标。农村公路的养护管理应体现“以人为本，服务农村”的宗旨，遵循“统一管理、分级负责、因地制宜、经济可行、管养并重、协调发展”的原则。农村公路养护管理可参照县乡道进行，做到路基、边坡稳定，路面、路肩整洁，构造物基本完好，排水基本畅通，并采取综合治理措施保证公路正常、安全使用。通村水泥路确保不发生断道1天以上堵路事故，通村泥碎路、资源路不发生断道2天以上的堵路事故。通过1—2年的集中整治，保证80％的村组泥碎路能够满足晴雨通车要求；通过连续3年养护投入，力争100％的农村公路实现晴雨通车。
(二)落实责任、建立机构。建议由县人民政府全面管理全县农村公路养护和管理工作，县交通运输局作为具体实施主体进行指导、监督和考核；乡镇人民政府为农村公路养护管理责任主体，将农村公路养护管理工作纳入对乡镇的年度工作目标考核：各村委会为该村农村公路的养护主体，由乡镇对村进行考核的责任与考核机制。乡镇人民政府在县交通运输局的指导下，负责本乡镇农村公路的养护管理工作；村民委员会在乡镇人民政府指导帮助下，负责实施本村村组道路日常养护的组织实施。各乡镇挂“通村(组)公路养护管理站”的牌子，由交管站站长兼任通村(组)公路养护管理站站长，主要负责对各村养护管理的指导、检查、考核。
(三)加大投入、多方监管。建议落实长效稳定的资金投入保障体系，同时规范农村公路养护资金的管理和使用。资金的筹集方面，按照6∶4或者5∶5的原则，通村水泥路养护成本3000元／公里·年，泥碎路养护成本6000元／公里·年，县财政解决一部分、村民“一事一议”解决一部分。
资金监管方面，县交通运输局会同县财政局制定农村公路养护管理资金使用办法，完善乡镇农村公路管养资金申请、拨付、使用等各个环节的工作制度，并接受县纪检、监察、财政、审计等部门监督检查，确保专款专用，提高资金使用效率和安全，杜绝挪用、挤占农村公路养护资金现象的发生。
(四)多措并举、强化养护。一是建立承发包模式管理。村组道路的日常养护，可以根据交通量、路面类型、地形特点等实际情况，采取建立群众性、专业性养护组织或者由个人分段承包方式进行，并进行公示。二是规范大中修工程管理。农村公路养护大中修工程采取计划管理模式，由乡镇人民政府申请，县交通运输局审核，县人民政府批准后实施。实施过程按照有关技术规范和标准设计、建设，并按照路段或者区域通过招标、“一事一议”及其他竞争方式，择优选择专业化施工单位，完工后参照农村公路建设验收程序验收。三是完善安保设施。已建成的农村公路陡坡、急弯、高填方等事故易发路段，应设置安全防护设施或警示标志，并将其纳入农村公路养护大中修工程计划，按照轻重缓急逐步实施。四是建立巡查制度。县交通运输局每年至少组织一次农村公路桥涵安全检查，对达不到原设计标准的，应当要求乡镇人民政府设置明显的限载标志，落实交通管制并及时组织维修和加固，检测发现公路桥涵严重损坏影响通行安全的，应当及时采取修复措施，并设置禁止通行和绕行标志。五是及时处理突发情况。因自然灾害或者其他突发事件致使农村公路中断或者严重损坏时，乡镇人民政府应当及时组织修复。
(五)硬化公路、以建代养。根据测算，同等条件下，水泥砼路面平均养护成本比泥碎路面平均养护成本低50％左右。因此，继续加大投入进行路面改造不仅能够提高农村公路通行能力和服务水平，还能有效降低后期养护难度，从而减少养护费用。从农村公路建设发展趋势来看，国家将进一步加大农村公路硬化的投入，建设通村(组)水泥路或油砂路。此外，要实现“美丽沐川”长远目标，开通农村客运公交，必须要加大道路硬化力度，拓展道路宽度，才能满足开通客运的基本条件。
(六)务实基础、加强管理。要不断夯实路政管理基础，落实农村公路路政管理保护职责，强化培训考核，真正树立农村公路路政管理理念，持续让农村公路发挥作用。一是责任主体。按照相关法律法规的规定，乡镇人民政府是路政管理的责任主体，村民委员会及其确定的养护组织和人员，应当协助乡镇做好农村公路管理和保护工作。村民委员会应将村组道的保护纳入村规民约(内容不得违反法律、法规的规定)。二是管辖范围。农村公路两侧至公路边沟外缘以外，按照村道不少于3米划定公路建筑控制区，除农村公路防护、养护需要外，禁止在农村公路建筑控制区内新(改)建建筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当经县级人民政府、县交通运输局批准。三是管辖内容。任何单位和个人不得擅自占用、挖掘、损坏农村公路。因工程建设，需要占用、挖掘农村公路或者使农村公路改线的，建设单位应当事先征得县交通运输局同意后，按照不低于该段农村公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。影响交通安全的，还应当征得公安机关的同意。四是加强技术指导。县交通运输局作为技术指导单位，组织具公路养护管理段和县路政管理大队及其他技术力量对农村公路的养护、管理进行技术指导，制定具体实施细则，并对各乡镇分管领导、业务人员进行业务培训，逐步将村组干部纳入培训范围，以适应农村公路养护管理需要。五是考核奖惩。县交通运输局对农村公路的养护管理工作及资金运行情况进行考核和检查，结果作为农村公路建设项目资金安排和实施有关奖惩的依据。
(来源：四川省交通运输厅公路局网站 作者：沐川县交通运输局）
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